旅游安全事故多发呼唤立法执法齐发力

旅游安全

目前配套法规制度建设未能及时跟上是旅游法贯彻实施过程中存在的主要问题之一，特别是在旅游法规定的景区开放、景区流量控制、安全风险提示和高风险旅游项目等关键性制度上表现尤为突出

□法制网记者赵丽

8月3日17时15分许，陕西省西安大大安区王莽街道小峪河村突发山洪，致使9名游客被洪水冲走，造成7人死亡，2人失踪。

据了解，事发时小峪河东岸有几桌游客正在用餐，他们身后的山梁突然涌下一股泥石流，将游客附近的房子整个掀翻，不少游客被冲进了河道。事故刚刚发生不久，有4名游客被附近村民救起。

随着暑期来临，旅游安全事故呈现多发趋势:

同日，四川省成都市大邑县西岭雪山突降大雨，引发洪水。暴雨发生后，整个景区总共超过1000名游客被困；

8月2日13时许，青海省门源县景阳岭，一辆旅游大巴发生翻车事故，造成1人当场死亡，14人受伤；

7月初，吉林旅游大巴翻车11人遇难；

……

梳理今年以来被媒体报道的部分旅游事故，旅途中的风险除了突发的自然灾害，还有动物袭击、交通事故、饮食安全、景区管理问题、刑事犯罪等。如何防范旅游安全事件，成为社会民众关注的焦点问题。

“通过测评，2014年以来境内外旅游安全状况相对稳定，但可预见与不可预见、传统与非传统的不安全因素依然存在，并对旅游业的安全稳定带来了一定的影响。”中国旅游安全研究基地主任、华侨大学旅游学院教授郑向敏介绍说。

自然灾害成影响旅游安全主因

查阅相关资料不难发现，2014年的中国旅游业并非“风调雨顺”，除了要面对强雾霾天气、沙尘侵袭、“威马逊”超强台风、庐山山体滑坡、四川暴雨、云南鲁甸县6.5级地震、四川康定6.3级地震、贵州和重庆大雾这些自然灾害事故，旅游安全还面临了境外的马尔代夫员工罢工、也门街头示威、利比亚武装冲突升级、乌克兰东南部地区局势恶化、以色列军队与加沙武装派别爆发严重冲突等旅游突发事件。

根据华侨大学、中国旅游研究院编撰的第四部旅游安全蓝皮书——《中国旅游安全研究报告(2015)》(下称旅游安全蓝皮书)显示，不可抗力的自然灾害是影响2015年旅游安全最重要的因素，需要重点关注。

“2014年，自然灾害引发的安全突发事故所造成的游客死亡人数较往年有明显减少，但是被困的游客人数明显增多。”根据中国旅游安全研究基地的研究人员分析。

“监管理念滞后，监管能力不能满足国民旅游、大众自助旅游的时代要求。同时，对大型群体性旅游活动和高风险个性化旅游消费模式的旅游安全保障水平不足，是造成我国涉旅安全事故灾难的主要影响因素。”郑向敏同时也坦言，旅游者安全意识薄弱，安全应对能力不足也是造成事故发生的原因。

参与旅游安全蓝皮书编撰的华侨大学旅游学院副教授叶新才介绍说，旅游法中明确规定要建立健全旅游综合协调机制，对旅游业的发展进行综合协调。涉旅自然灾害一旦发生极其复杂，需要明确旅游主管部门的职责，同时加强与执法部门的合作，建立综合协调机制。

“2015年，洪水灾害和气象灾害仍是预防的重点，山体滑坡和泥石流发生的频率会不断提高，尤其是在地形复杂的地区。另外，沿海地区台风、潮汐等海洋性灾害对旅游安全的风险可能呈现突出态势。”叶新才说，诱发旅游安全问题的因素复杂多变，旅游安全管理仍然是重中之重，涉旅自然灾害应对需常态化，根据旅游法进一步完善旅游地自然灾害的防治体系。

涉旅安全事故伤亡人数上升

相较于涉旅自然灾害，2014年我国涉旅安全事故灾难次数及伤亡数量呈上升趋势。

但根据旅游蓝皮书显示，重大涉旅事故灾难虽时有发生，但涉旅安全形势总体可控。在涉旅安全事故灾难事件中，旅游交通事故成为最主要的类型，山地户外运动事故发生次数和总体死亡人数较2013年大幅增加，涉水旅游事故灾难较2013年则略有减少，酒店火灾死伤人数较往年有所下降。

“旅游交通事故、登山探险及山地运动事故和涉水溺亡事故是旅游事故灾难高发类型。上述三类事故一直是旅游事故灾难的主要类型。其中，旅游交通事故发生频繁，每年都会发生2起及以上导致10人及以上死亡的重大事故灾难；登山探险及山地运动事故中，登山探险滑坠事故最多，因突降暴雨，山洪暴发，导致多人被山洪冲走的较大事故灾难时有发生；涉水溺亡事故中，漂流事故最多，一次导致3人以上死亡的游船事故每年都会发生多起。这些领域都存在管理盲区，需要进一步强化安全保障。”华侨大学旅游学院副教授王新建介绍说。

在王新建看来，近年来，旅游安全监管日益受到各级行政管理部门和相关管理部门的重视，旅游安全监管体系逐步建立，但与当前大众自助旅游时代形势相比，监管理念落后。旅游安全监管仍采取运动式、碎片化安全监管，导致许多安全隐患不能科学处理，旅游安全管理漏洞多，同地段、同类型安全事故重复发生。

“同时，针对大型群体性旅游活动和高风险、个性化旅游消费模式，对应的安全监管存在盲区，安全保障存在不足。在各类高风险、个性化旅游活动方面，存在组织者、参与者市场准入及责任界定法制建设滞后，多部门联合监管不足、有监管盲区等问题。”王新建举例说，例如，对于各类驴友组织的探险活动，缺乏关于组织者的市场准入及责任界定的法律法规，缺乏针对漂流活动的监管机制，联合监管不足。

老年游客伤亡比重上升

在涉旅公共卫生安全方面，根据旅游安全蓝皮书显示，虽然安全形势稳定，但安全事件等级呈加重态势。

“根据近年来的管理，涉旅食物中毒事件数量骤减，但事件等级有所加重。应该说，目前在涉旅公共卫生事件类型增多的情况下，我国的相关监管模式尚未完善。”郑向敏分析说，导致涉旅公共卫生事件等级呈加重态势的主要因素包括相关法规政策不健全、企业制度不完善等法规政策因素以及政府监管责任不到位、企业内部监管力度不强等监管因素，企业危机意识淡薄、游客安全意识不强等安全意识因素。

同时，郑向敏介绍说，值得注意的是，2014年中国邮轮旅游迎来“井喷式”发展，并将继续保持爆发式增长，仅从上海出发的邮轮班次就超过220艘，出入境游客约120万人次，邮轮旅游逐渐成为大众化、常规化的旅游产品。

“但邮轮旅游公共卫生监督管理滞后，邮轮暴发的食物中毒、传染病疫情等问题突出，例如我国95名老年游客因邮轮饮食卫生问题出现疑似食物中毒症状，美国邮轮多次暴发诺如病毒疫情导致游客出现肠胃疾病，均应引起高度警惕，邮轮公共卫生有待提升监管力度。”郑向敏说，2015年，以现代新兴旅游交通工具为载体的突发公共卫生危机事件仍可能多发。

除了新兴交通工具，新兴旅游目的地也很可能成为涉旅公共卫生事件的高发区域。“近年来，乡村旅游蓬勃发展。然而乡村公共卫生资金投入有限，公共卫生环境差，管理薄弱，致使公共卫生危机事件时有发生。”郑向敏说，同时高原旅游、海洋旅游、极地旅游等仍是探险旅游者热衷挑战的旅游项目，而该类旅游一旦发生游客猝死、突然发病或高原反应等公共卫生事件，防控极为困难。2015年此类新兴旅游目的地公共卫生安全问题仍将突出，监管环节仍处于薄弱状态。

作为实务人士的国家旅游局法规处工作人员郭志平认为，目前配套法规制度建设未能及时跟上是旅游法贯彻实施过程中存在的主要问题之一，特别是在旅游法规定的景区开放、景区流量控制、安全风险提示和高风险旅游项目等关键性制度上表现尤为突出。

郭志平认为，2015年，各地应进一步细化和完善现行安全法规制度，重视对旅游法和相关安全法规的落实与执行；制定出台与旅游法相适应的配套法规制度，尤其要重视旅游安全模块的配套制度建设；地方人民政府应制定和完善地方性的旅游安全规章制度与政策，加强旅游安全政策的动态调整与优化。

“旅游正成为人们越来越重要的生活方式，我们应该将司法资源积极调动起来，为消费者的旅游纠纷和投诉提供顺畅、高质量的服务，降低他们的维权成本。只有立法、守法、执法一起发力，旅游才能重回本位。”刘思敏说。

　　（原标题：旅游安全事故多发呼唤立法执法齐发力）