中国景区门票为何全球最贵:有些已成政府小金库

王兴斌：中国著名景区门票为何全球最贵

中国经济网编者按：国庆假期刚过，各类旅游数据纷纷出炉。国家旅游局8日发布的《2014年国庆节假日旅游统计报告》显示，纳入全国假日旅游统计预报体系的124个旅游景区(点)，国庆节期间共接待3169万人次，门票收入16.04亿元。景区门票再次成为舆论焦点。中国经济网文化产业频道专栏作家、国务院突出贡献专家津贴获得人、国家旅游局规划专家王兴斌曾经在其《《旅坛忧思录》中撰文，认为“中国著名景区门票全球最贵”。今日再看，依然值得深思。

中国大陆景区门票究竟高不高？2010年7月，国民党副大大蒋孝严在广州说， 大陆景点观光费用非常高，如所有的寺庙都收费，普陀山每个景点门票都在40元以上，而台湾没有一个寺庙要收费。寺庙等历史景点是老祖先留下来的，不应该收高费用。他同时说，如黄山、张家界、九寨沟等自然景区，都是自然创造的景色，是中华儿女共同享有的，不应收取高达300元的门票。

同年8月21日国家旅游局邵琪伟大大在接受凤凰台记者吴小莉采访时记：

“社会为了保护这个古迹，通过旅游者收取一定的费用保护古迹，我认为应该理解。国外也有很多这种做法，你到意大利去，庞贝古城，它也征稽古城保护费，但是呢，我确实不主张提很多价，因为在这阶段一些景区景点提很多价，这个对整个社会的形象不好。”

“寺庙又复杂了，一部分寺庙呢，它历史上就是收门票的，一部分寺庙是历史上不收门票，后来加入旅游景区管理的概念之后又收门票的，一部分相当于宗教场所呢，它完全还是不收门票的，也还是有不同的类型的。还是一点，这个适当有时候收取一点门票，但不要太多。”

“杭州这个模式(指西湖不收门票)，在一定的发达地区是可以借鉴的，但并不是所有的地区都能借鉴，中国的很多西部地区，它的旅游刚刚开始，它的旅游景区，旅游城市，它还没有完成原始积累的阶段。因此，不能照办照套，我们肯定西湖模式肯定杭州的做法，有条件的地方可以学习借鉴，但不推而广之。”

目前我国有大大小小的各类景点景区上万个，就多数而言门票不能说过高，特别是城区公园、郊野公园、乡村旅游点和一般的风景旅游区，大多在一二十元，确实不算高或很高。长期以来人们关注的景区门票价格偏高，也不是指欢乐谷、杭州宋城、常州环球恐龙园一类纯粹人工新建的主题公园，而是指以世界遗产、国家风景名胜区与文保单位等公共资源为基础的著名旅游景点，尤其是被视为最佳旅游景区的5A级景区。这些景区中，像故宫、长城、十三陵、颐和园、天坛和周口店北京猿人遗址等世界遗产景区的门票都在60元以下，在全国是极少数。近日，央视白岩松主持的《东方时空》披露，目前130家5A级景区中，门票低于60元的只有1/5，占22.3%，60元至100元的占31.5%，100元以上的以及高于200元的占46.2%。

此类以公共资源为基础的百元以上的景区门票价格究竟高不高、是否合理？笔者认为，判断一个以社会公共资源为基础的景点门票价格是否合理，不能脱离我国经济的总体水平，尤其不能离开大多数民众的收入水平这个社会大背景，具体地说，应以一个国家、一个地区的职员人均收入与门票价格之比为标杆去衡量，而不能简单地用中外景区门票价格的汇率换算比照为标准。

据国家统计局资料，2011年全国大陆总人口为13.47亿人，其中城镇人口6.91亿，农村人口6.56亿。农村居民人均年纯收入6977元(人均月收入516元)。城镇居民人均年可支配收入21810元(人均月收入1818元)，城镇居民人均年可支配收入19118元(人均月收入1593元)。以故宫等5个世界自然或文化遗产的旺季门票为例，它们的门票价相当于农村居民人均月纯收入的11.6%～44.8%，相当于城镇居民人均月可支配收入的3.3%～13.5%，相当于城镇居民人均月可支配收入中位数的3.8%～15.4%。

我国的风景名胜资源名义上属于国家所有，但实际上由中央、省、市、县各级政府及其部门管理。行政部门既是风景资源的所有者、监护者，又是风景资源的管理者、经营者。特别是世界级、国家级的景区，往往由省、市、县地方政府直接管辖，景区管委会是地方政府的派出机构。近些年来，有些景区实行“所有权、管理权和经营权分离”改革，有些还上市经营，多数对改善经营管理水平、提高经济效益有一定成效。景区的经营权或由其管委会直接经营，或由政府直管的旅游公司经营，有些管委会与国有公司“两块牌子、一套班子”，也有少数景区授权给民营企业经营。无论是政府直接经营还是授权或委托企业经营，地方政府所得与景区旅游经营收入息息相关。以旅游开发公司名义经营的景区，地方政府通过三重渠道从景区取得回报：一是景区门票收入的分成，二是收取企业营业税和所得税，三是企业赢利分成。门票和其他旅游经营收入往往成为地方政府的“预算外收入”，有的成为它的“小金库”。正是由于某些地方政府的默许、推动和保驾，景区门票提价能够不顾上级文件或舆论压力通行无阻。这种现象与央企对国有资源的垄断性经营取得暴利，地方政府对土地财政的依赖推动房地产价格暴涨，在本质上是一样的。

景区门票上涨还有其他一些催发性因素，如物价整体上涨、员工提高工薪，景区建设与经营成本提高；景区经营项目单一，缺少综合性服务与多种经营收入；某些景区经营者非理性的过度开发投入引起收支失衡，把经营失误转嫁给游客；旅游市场秩序紊乱，在高票价下以高折扣优惠旅行社，将高回扣返还给导游司机；景区评级升档，同A级景区之间互相攀比；景区收支不透明、财务审计缺失或虚设，有的景区有两本账，向上级汇报成绩时虚报接待人数与收入，向物价部门申报涨价时瞒报收入与虚报亏损；价格监督失效，价格听证会暗箱操作等。如此之下不难理解，国家发改委“三年之内不提价”的“限价令”，成了“到三年必涨”的“提价令”；国家发改委规定的最大提价幅度，成了景区门票提价的最低幅度。

纵观多年来景区门票涨幅远远超过GDP与CPI的增长幅度，而且屡限屡涨、愈涨愈烈的势态表明，其根子在于景区管理体制与经营机制的权益地方化、部门化和由此引起的市场无序化。一些地方政府追逐GDP增长速度的急功近利的政绩标志，以旅游人数和收入作为旅游统计核心的指标体系，热度不减的申遗评级，驱动着景区门票的上涨之风愈刮愈烈。这种市场失衡、混乱的表象下面，归根到底是行政力量对旅游市场正常运行的非理性干扰，从而导致某些景区价格与价值的严重背离。

美国是经济高度发达和典型市场经济型的国家，但对国家公园、历史纪念地的保护、建设和员工薪金全部由政府支出，园区维护还得到非政府组织和志愿人员的支助，园区内的食宿、娱乐等经营性项目通过特许经营授权企业规范经营，景区收入用于资源与环保，与地方财政收入、景区员工薪金不挂钩。国家公园、历史纪念地的首要职责是保护和传扬生态环境与历史遗产，向国民提供观光休闲、健身养生与科普学习服务的场所。这种经济基础与管理体制使美国国家公园和历史纪念地得以实行免费或低价门票。

由于社会经济发展水平的限制，我国目前没有条件照搬美国模式。但美国景区门票价格管理有专门的立法，对门票的定价和收入的使用，对园区内的餐饮、购物等服务的特许经营，都有详细、严格的规定，这些我国可以借鉴。

以国有自然风景和历史文化资源为基础的旅游景区，改革开放后各类社会资本不同程度地参与开发、经营，尽管其资源基础属于公共性质，但目前还没有条件完全由政府包揽，它的建设、经营和保护的投入不可避免地受市场因素的制约，旅游观光和休闲娱乐服务供给的运行不同程度地进入市场运作的轨道，这类景区总体上属于准公共产品，其门票价格应在政府指导的基础上，根据总体市场环境和社会可承受水平，按法定程序制定与调整。

各类景区景点情况千差万别，各地区，尤其是东西部地区的发展水平差别甚大，难以用一刀切的行政命令解决已成为“老大难”的门票定价问题。转变求快、求多不求好的粗放式旅游发展方式，提升旅游目的地和旅游景区综合发展能力，改变门票收入一头独大的经营方式；制定景区门票调整听证会的法定程序，改变由当地政府部门操纵“听证会”、“证”涨不“证”降的现象；改变把景区接待人数与经济收入作为主要考核指标，把经济、社会、文化和生态效益相结合的综合效益作为衡量景区管理和经营业绩的基本目标，并且随着地方经济的发展逐步加大政府对自然和文化遗产保护的投入。

鉴于目前物价上涨的严峻形势，国家作出严格防止由结构性涨价发展为全面通货膨胀的重大决策，旅游业也不例外。国务院多次召开控制物价会议决定，景区门票价格列入“价格干预”的名单之列。目前，旅游产业各链条中涨价问题最突出、影响面最广的就是景区门票上涨，如不制止可能导致旅游市场价格的总体上涨。所有景区门票不准提价难以做到。实在需要提价的，除了按法定程序规范有序进行外，其上涨幅度应控制在城乡居民年收入增长幅度与居民消费价格总水平(CPI)涨幅之内。如果各地政府对其直辖景区减轻负担、少取多扶，许多景区就可以降低经营成本，门票上涨的压力就能大为缓解。这样做虽不能治本，但也可以治标。

【注】泰姬陵门票本国人20卢比，外国人750卢比；克里姆林宫博物馆本国人100卢布，外国人300卢布。